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基于權益理論探討城市更新利益共享

文 / 童款強
 
        深圳市在2009年提出城市更新,通過政府引導、市場運作、業主參與的模式,為土地二次開發摸索出一條全新的道路。近五年來,市場反饋積極,城市更新項目如雨后春筍,遍地開花,但是從具體實施情況來看,大多數項目并非一帆風順。很多項目在推進過程中遇到了極大的阻力,進退維谷,這其中有經濟環境變化、市場競爭激烈、配套政策不足等多方面的因素,但最為重要的原因,在于利益分配機制問題,這也是導致一系列矛盾與沖突的根源。
        城市更新是一個利益重新整合配置的過程,參與利益分配的各方按照自身利益最大化原則,以自認為合理的方式提出議價,但因各方參照的標準、衡量體系存在差異,往往導致彼此之間的差距較大,難以調和。如果能夠梳理參與利益分配各方的權益來源及本質、權益邊界及大小,作為利益分配的基準,那么相關問題將迎刃而解。
        一、城市更新利益共享主體
        構建城市更新利益共享機制,首先需要明確利益分配的主體。按照慣性思維及通常的理解,城市更新利益分配主體不外乎業主、開發商、政府三方,現狀下,大多數項目也正是這三方在推動城市更新并分享增值利益。但實際上,開發商并非城市更新實施的必然主體,如果業主不委托開發商實施改造,開發商參與城市更新利益分配的說法便無從談起,可見這種劃分方式并不嚴謹。因此,需要從另外一個維度確定參與城市更新利益分配的主體。
        城市更新最早起源于西方國家,以英國、美國為代表,大致經歷了四個發展階段,分別為大規模推倒重建式清理貧民窟與城市美化運動、以政府為主導的政策性保障住房改造更新運動、以追逐城市房地產開發利潤為動力的經濟導向型城市更新,以及以社區為單位的多元主體參與式城市更新。總結其發展歷程及各階段的實施特點可以發現,城市更新的動力來自于兩個方面:一是城市公共利益自上而下的要求。對于已衰退、規劃欠佳的區域,為滿足城市發展及公共利益,提升社區環境,實現土地優化利用,對土地提出更新要求,這是城市發展、公共利益賦予土地應當承擔的義務;二是物權相關主體自下而上的訴求。城市更新發展趨勢從經濟效益導向向社會效益導向進行轉變,物權相關主體的訴求及意愿在城市更新中發揮著越來越重要的作用,成為推動城市更新的另外一股動力。
        可見,更新項目(其所占用的土地)受到來自城市發展的約束與要求,彼此之間存在著某種關聯。進一步分析會發現,兩者之間的關系極其微妙而密切,例如,城市郊區土地沒有更新改造的價值或價值很低,市中心土地則截然相反。從某種意義上來說,正因為城市的存在,處于城市服務范圍內的土地才獲得了更新升值的可能,城市配套的完備程度也影響著項目增值空間的大小,城市應當參與更新改造項目的增值分配。
具體到某個城市更新項目,業主之所以能夠參與利益共享,是因其具有土地使用權。從權益角度分析,城市更新的本質是物權的轉移與重新確認,其中,以土地為客體的物權主體包括土地所有者和土地使用者,在我國土地二元機制管理體系下,土地所有者又包括國有土地所有者和集體土地所有者,不同性質土地上的城市更新項目涉及不同的利益分配主體,其物權變化的本質也各不相同,需要區別分析。
基于上述認識,本文認為參與城市更新增值利益共享的主體包括三個,即城市、土地所有者及土地使用者,分別對應項目外部及項目內部兩個層面。這與通常認為由業主、開發商、政府三方共享城市更新利益的觀點有所出入,但更契合城市更新涉及主體權益的本源。
        二、城市更新利益共享方式
      (一)更新項目與城市的利益共享
        研究項目與城市的利益分配,需要解決以下問題,包括土地為什么會具有價值,區位不同的土地為什么價值差異巨大,土地增值來自于哪些方面,以及城市對土地價值到底發揮著怎樣的作用。
        首先,分析土地的價值來源。根據馬克思提出的絕對地租理論,絕對地租來源于產品的價值高于生產價格的差額所形成的超額利潤,土地的價值來源于產品的價值。土地的使用方式決定了土地的價值,而并非土地的價值決定土地使用方式。城市在發展過程中,政府作為城市管理者,按照均衡、高效的原則規劃土地使用方式,并由此決定了土地的價值大小。舉例來說,建設用地與農用地在土地實體上并無明顯區別,其價值分化主要是因政府規劃確定的使用方式不同,以及城市為土地提供服務設施的完善程度差異。
        其次,分析土地的增值因素。土地價值包括物質價值和資本價值,其中,導致土地資本價值增值的因素有兩個方面,一是生產性因素,最為典型的如經營者對土地連續追加投資,使特定地塊的土地生產力得到提高,從而使該塊土地價值增值;二是非生產性因素,包括城市發展引起土地稀缺、土地用途轉換、利率及政策性因素等,這些利好因素的出現都受益于城市發展或具體的政府行為。
        由此可見,城市對土地價值的產生、價值增值都發揮著重要作用,按照補償原則,城市應當從土地增值中獲得回饋,合理的回饋份額是其對土地價值形成及增值所發揮正效應的經濟對價。關于經濟對價的確定,最理想的方式是進行數量化,但難度極大。香港曾在1991年7月成立補償與增值特別委員會,專項研究城市與土地增值之間的數量關系,經過近8個月研究認為,即使在個別情況下進行量化也十分困難,而且也不可能提供一個有意義的整體數字。不過我國《城市用地分類與規劃建設用地標準》給了我們一些啟示,該標準規定整個城市公共管理與公共服務設施用地、道路與交通設施用地、綠地與廣場用地占到城市總建設用地的25%~48%,這一比例可以作為城市從更新項目獲取土地份額的參考。
        雖然無法建立城市與項目之間經濟對價的量化體系,但正是依托城市對土地價值產生、價值增值所發揮的外部正效應,政府基于公共利益及城市管理目標,取得規劃、征稅、征收(集體土地)等權利,獲得回收部分土地增值的權益,這正是政府權益來源。深圳市現行政策要求城市更新項目“無償移交給政府,用于建設城市基礎設施、公共服務設施或者城市公共利益項目等的獨立用地應當大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%”,并承擔配建保障房等義務,可以理解為城市從項目獲得的補償,其本質更接近于政府對土地增值進行課稅。
       (二)項目內部主體間的利益共享
        我國現代土地管理制度起源于1950年,以中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》為起點,逐步形成國有土地與集體土地二元管理機制。深圳市在2005年進行城市化轉地,土地理論上全部轉為國有,但對于建成區并未進行補償,因此,現狀下的城市更新項目按照土地性質可劃分為兩大類,國有土地上的城市更新主要對應舊住宅區改造,集體土地上的城市更新主要對應城中村改造。
        1、國有土地上的城市更新項目
        根據我國土地管理法,全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使,土地的管理和監督工作,由土地行政主管部門負責,為便于表述,本處統稱為政府負責。因此,在國有土地上的城市更新項目中,政府承擔著兩個角色,一是前文所講的城市管理者,行使相關權益,二是國有土地所有者權益代表。結合推進城市更新的兩個動力進行分析,政府代表城市管理者,自上而下地要求項目進行更新,同時,政府作為土地所有者權益代表,為實現土地增值、改善居住環境、提升社區配置等目標,自下而上地期望項目進行更新,但是,其自物權上已經設置了用益物權,受到與土地使用者尚未履行完成的土地使用權出讓合同的約束。在進行城市更新之前,應當處理好與土地使用者的合同關系,例如提前解除合同,對土地使用者剩余年期土地使用權、地上物所有權進行補償,并給予違約賠償。前兩項通過估價技術很容易解決,難點在于違約賠償的確定,遵循市場議價原則,無量化標準。
        對于土地使用者而言,也就是我們通常所講的權利主體或業主,從物權角度分析,其擁有剩余年期的土地使用權和地上物的所有權。理論上講,土地使用者的權益隨著剩余使用年期的縮短而不斷減少,在使用年期截止時趨近于零(因住宅建設用地使用權期滿后自動續期,屬于例外情況),但在使用期限內,只要土地使用者未損害土地所有者的權益,遵循土地使用合同約定,非基于公共利益目的,土地所有者原則上不得收回土地使用權。如果項目進行改造,土地使用者的權益體現在兩個方面,一是獲得剩余年期的土地使用權和地上物所有權價值補償,二是要求土地所有者為提前解除合同而支付的違約賠償。
         2、集體土地上的城市更新項目
        在深圳市范圍內,理論上已經沒有了集體土地,但事實上,城中村更新改造本質依然是集體土地上的城市更新。在分析集體土地上城市更新利益共享問題之前,有必要先對我國土地二元管理機制進行簡要說明。現狀下,我國土地市場是囿于國有土地范疇的狹隘市場,集體土地禁止入市,其使用、收益和處分權利受到限制。集體土地要入市,必須先經過征收、轉為國有這一途徑,集體土地上城市更新涉及的利益主體主要涉及政府和集體土地所有者兩方。
        集體土地所有權作為完整的物權,是歸屬集體土地所有者的自物權,是并行于國有土地的權益,即政府并不具備行使或干涉集體土地所有權的權能。政府在集體土地上城市更新項目的權益,僅是代表城市管理者角色,依托城市對土地增值發揮的正效應而行使獲得補償回饋的權益,具體實現時有兩個手段,一是對土地增值進行課稅,稅額可參照國有土地上的城市更新項目確定,二是調整土地規劃,實現土地二次增值,政府分享部分增值額。另外,在我國現行土地制度下,政府額外獲得收取“土地市場準入門票”的權利。除此之外,政府并無其他權益內容。
        基于這一認識,對照深圳現行城市更新政策分析發現,在集體土地上的城市更新項目,改造完成后土地所有權由集體轉為國有,以及改造過程中政府從實施主體收取應補地價的做法,依據并不充分。集體土地上的城市更新與國有土地上項目相比,其差異僅在于市場準入限制,但現狀下,為獲得進入土地市場的門票,集體土地所有者喪失土地所有權、喪失收取應補地價的權益、項目額外貢獻20%土地,這張門票無疑代價太大。尤其當下處于第三次土地管理制度改革的大環境,未來將側重于建設城鄉統一的建設用地市場,消除城鄉二元結構,建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度,在這一趨勢下,深圳現狀針對集體土地上城市更新的政策設置,值得商榷。
        三、小結
         深圳城市更新推行五年以來,大量項目阻力重重、進展不順,核心根源之一在于利益分配不均。本文的側重點并非構建一套量化的衡量體系,而是從權益的角度進行分析,明確各方權益來源、性質及大小,如果各自的權益邊界得到了界定,利益共享分配的份額自然而然清晰。
        通過研究發現,開發商并非城市更新利益共享的必然主體,權利主體在城市更新項目中的權益也并非那么突出,事實上,其權益極為有限;城市更新項目之所以要向政府無償提供土地,其本質是土地價值形成及增收受到了城市的正效應,對此而做出的對價補償;在國有土地上的城市更新項目,政府承擔著兩種角色,一是城市管理者,二是土地所有者代表,作為雙重身份推動并決策城市更新,土地使用者的權益并不明顯;在集體土地上的城市更新項目,政府僅作為城市管理者參與項目利益共享,并依據現行土地二元管理機制收取市場準入門票,并不具備將集體土地轉為國有、收取應補地價的權益,尤其在土地同權同價的土改趨勢下,現行政策設置值得商榷。
[本文僅代表作者個人意見]


 
 
 
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